台南市七股區漁塭，陸續轉作漁電共生。（郭永慶提供）
能源轉型推動聯盟公布「縣市政府氣候與能源治理評比」，台南市在六都當中僅排名第5，與衝到全國第一的太陽光電裝置量形成強烈落差，關鍵原因是缺乏政策考核與檢討、民間參與機制待加強，從七股區的太陽光電開發案可見一斑。
人稱「慶仔」的七股文蛤產銷班第9班班長郭永慶，最近剛獲漁業署表揚「全國優秀漁民」，但他卻笑不出來，因為他賴以為生的七股大潮溝已被光電業者標租要建置太陽能板，他擔心光電板將使水質優氧化，鄰近的養殖漁塭無法再擁有乾淨的水源。
台南同意備案的光電土地超過1.2萬公頃，未來發電量上看1GW
在國聖港燈塔內側、與黑面琵鷺生態展示館一堤之隔的大潮溝是重要的行水區，北側是七股潟湖、南側與外海相通，全長2.8公里、寬約250公尺，不以地下水養殖的漁民透過大潮溝將海水引入漁塭，然而漁民近期才得知，已有光電業者標租大潮溝，要在水面上鋪設太陽能板。
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政府設定了2025年達到綠電發電占比20%、太陽光電裝設達20GW、2050年達到淨零碳排的目標，其中又以地面型光電占了12GW，面積大、光照充足的台南市在近3年來都是全台太陽光電裝置量最多的縣市。
根據台電今（2022）年至8月底的統計，台南市的裝置量已將近1700KW（瓩），今年尚未結束卻已遠超過前（2020）年與去（2021）年整年的裝置量，也遠遠領先排名第二的彰化縣。而經台南市政府同意備案的光電土地面積總計超過1.2萬公頃，未來發電量上看1GW（百萬瓩），已經是全台2025年目標值的5%。
由國內9個公民團體共同組成的能源轉型推動聯盟在10月5日公布「縣市政府氣候與能源治理評比」，台南市在六都當中排名第5，全台排名第7，成績看似不俗，尚非六都墊底，卻透露台灣光電發展的隱憂。
台南市在量化項目可排六都前3，質化項目卻在後段班
細究全台排名，台北市拔得頭籌，屏東縣居次，第3、4、5、7、8名都由六都其他縣市拿下，綠色公民行動聯盟研究員陳詩婷分析，直轄市擁有較多預算與行政資源，表現在全國平均之上並不意外，六都反而必須受到更嚴格的監督。
這次評比以訪談縣市政府的質化資料為主，了解「民間參與機制」、「氣候與能源治理」、「行政資源」、「掌握氣候及能源資訊」等項目，並以「用電成長率」、「綠能發展」、「低碳運輸」等公開量化資料為輔。
細究六都在各個評分項目的得分比序可以發現，台南市在量化項目中都排名六都前3名，「綠能發展」與「低碳運輸」甚至排名第1，質化項目卻普遍落在第4名至第6名不等，凸顯了台南市在積極推動再生能源時遇到的挑戰與矛盾，正如火如荼發展綠電的縣市也得小心避免。
台南市七股區儼然是台灣發展太陽光電的縮影。毫無開發上限、缺乏區域管理與利害關係人溝通的制度，將使綠能發展陷入困境。面對能源轉型的衝突，地方政府可以做些什麼？設定總量管制目標、制定光電自治條例、廣納民間與外部專家意見，是必須努力的方向。
「七七事變」後光電業者轉向，七股成為「重災區」
2020年7月7日，農委會修正行政法規，不同意2公頃以下的農地變更地目設置太陽能板，2公頃以上則須由農委會審查，農電共生發展因此受限，被業界稱為「七七事變」。爾後，光電業者將開發標的轉向漁塭、畜舍屋頂以及其他不利耕作區域，以養殖漁業發展為主的七股成為「重災區」。
地球公民基金會主任蔡卉荀就指出，不少七股漁民並非自有土地，而是承租漁塭養殖文蛤與虱目魚，在政府大力推行太陽光電政策的狀況下，地主少、土地價格便宜的七股吸引土地開發業者及綠能業者進駐獵地，原承租漁民被解約，黑面琵鷺等重要水鳥的棲地生態也受到威脅。
據了解，七股區的漁塭面積約3300公頃，其中有34%承租國有地、28%承租私人土地，自營地主則約38%，也就是說，全區有過半的漁塭土地都是租賃而來。在光電裝置量最高的政績背後，政府、地主、養殖戶、在地居民、光電業者與土地開發業者等利害關係人之間，總是存在緊張關係。
早在2018年，台鹽綠能公司就率先在七股、北門地區申請「漁電共生」專區，整合在地地主的土地，承租給欲進場的光電業者，當時就引起漁民恐慌，除了擔心被迫中止租約，僥倖能留下來的漁民則擔心佇立在水中的光電板影響漁獲量。
近年產官學研雖催生了漁電共生的「環境與社會檢核」（「環社檢核」），透過圖資套疊與議題確認，劃分出「先行區」、「優先區」、「迴避區」與「關注減緩區」，大型案場開發並未因此減緩，刻正如火如荼進行，從陸地蔓延到海洋，從養殖漁塭拓展到引水渠道大潮溝。
未來七股恐將有至少兩成土地被光電板覆蓋
「該讓七股喘口氣了！」臨海的七股區三股里里長黃仙立就指出，台南市同時發展屋頂光電與地面型光電，在七股的案場就超過1100公頃，不僅占了全市的10%，也是整個七股區總面積的10%，其中以地面型占最大宗，台南市37區當中，僅有七股、將軍與北門3區的地面型多於屋頂型。
七股監督光電青年聯盟發言人沈軒宇進一步指出，根據現地訪談掌握，目前七股另有約1500公頃土地已有開發業者進場整合，加上經發局公布的數字，未來七股恐將有至少5分之1的土地面積被光電板覆蓋，躁進興建光電，已衝擊七股的自然生態、養殖產業、社會關係、歷史文化與觀光地景。
黃仙立認為，台南市政府應正視七股區已經超量建置太陽光電設施的事實，新案件暫緩開發，管控七股、將軍、北門區的光電開發量，引導業者優先到其他行政區發展。沈軒宇也認為，台南市政府應依區域生態及社會乘載量上限，設置各行政區的總量管制目標。
「政府說要種電，地主就把漁塭收回去了！」本土疫情稍緩的2022年6月，能源局委託工研院在七股舉辦意見徵詢會，在七股養殖烏魚與白蝦、今年獲選百大青農邱創褘搶在第一位發言。他承租的部分漁塭在租約到期後就無法續租，地主直接賣給光電業者，由新的養殖團隊進駐。
邱創褘才30歲出頭，因緣際會返鄉承接了家族漁塭，這兩年，他的漁塭面積因地主不再續租而縮小，仍持續養殖的範圍還遭到周邊正進行漁電共生工程的漁塭三面包圍，卻發現光電工程施工擾動飼養環境，烏魚不吃餌料、受驚死亡，漁獲損失嚴重，影響生計與自營品牌的發展空間。
「漁電共生」風險，讓業者改投資設置室內養殖場
養殖漁業「鋩角」多，七股沿海土地資源保護協會會長楊惠欽表示，漁民與光電業者的權力與資訊不對等，儘管簽訂契約，也可能發生內容誤導或不合理的情形，就他了解在地已爆發多起施工導致漁民無法養殖卻毫無補償的糾紛。
近期在大潮溝爆發的爭議，同樣是涉及在地的利害關係人。大潮溝是國有土地，養殖漁塭業者並非土地所有人而不被徵詢意見，對於水源與養殖環境的憂慮也不被考慮在內，直到郭永慶四處奔走，才能透過立委反映意見。
三股社區發展協會專案經理王弼主也表示，漁塭若持續轉作漁電共生，原本願意承繼家業或返鄉工作的青年將沒有漁塭可養，產業留不住在地青年，形成勞動力與養殖文化斷層，既有的生活記憶與社會關係也會逐漸消逝。
事實上，光電板遮蔽率最多4成、養殖量保持7成的目標，一直被視為漁電共生的經營風險，為此不少光電業者改為投資設置現代化的室內養殖場，不僅可透過控制養殖環境維持漁獲量，在屋頂建置太陽光電，覆蓋率可達80%。
環境權保障基金會律師黃馨雯提到，室內養殖場一旦完成，將使漁塭水泥化，土地與生態難以回復，對於地方防洪、水鳥棲地或地方上特定的物種都將造成影響，「不僅是能源局，台南市政府也應該嚴審室內養殖申請案，納入相關的生態與社會評估，才不會破壞養殖漁業的生態與產業平衡。」她說。
台南市訂太陽光電監督管理辦法，但無強制性與約束力
陳詩婷指出，從地方自治的角度來說，雲林縣制定了《雲林縣太陽光電設施管理自治條例》，要求業者僅能以清水清洗太陽能板、相關設施必須減低對環境的衝擊，違法者將既出裁罰，嚴重者將被撤銷申請許可。
相較之下，台南市雖有制定〈台南市太陽光電設施設置監督管理辦法〉，但條文內容對於業者來說不具有強制性與約束力。沈軒宇期待，台南市也能制定自治條例，進一步將設置光電設施所需完成的環境與社會評估納入法規範，才能有效緩解社會衝突。
七股區大潭里里長陳中正也表示，不論是漁電共生型或土地變更型的光電案場，施工經常因跨越不同村里、涉及不同行政單位又缺乏協調機制，當鄰近村落的工程影響在地居民的生活動線時，求助無門，市府應扮演跨區、跨局處協調的角色。
地方政府積極管理光電設施設置並非不可能。陳詩婷提到，曾有光電業者要在桃園市楊梅區的都市計畫用地設置地面型光電設施，依規定並不需要徵詢在地居民意見，但桃園市政府透過行政審查程序，要求業者必須在消防、綠美化與改善排水等問題上納入民眾意見。
陳詩婷指出，台南市政府針對光電業者設置單一窗口，積極與在地產業和廠商合作組成「淨零輔導團」、「節電大聯盟」，透過產官學研合作、大企業輔導中小企業的方式進行節能輔導與再生能源補助，是民間參與機制的亮點，「針對光電衍生的社會衝突，應該也要有同樣積極的態度。」
推動綠能，社會溝通與民間參與同樣重要
沈軒宇也表示，台南市政府不應只針對業者，也應主動以第三方公正角色協調業者漁民、地主及社區的糾紛事件，擔起應有的治理責任，並整合成立跨局處單一窗口提供諮詢服務，避免陳情民眾成為相關單位之間互踢的皮球。
台南市在縣市政府氣候與能源治理評比中，位居六都第五。陳詩婷提到，除了民間參與機制的比分偏低，在「公務人員培力機制」與「有制度性的政策考核與檢討機制」兩項也有待加強，應比照其他直轄市，邀請外部專家學者考核，並對此回應、提出建議。
陳詩婷表示，再生能源裝置容量通常成為地方政府是否努力推動綠能的指標，但過程中的社會溝通與民間參與也同樣重要，規劃長遠的發展藍圖、主動建立協調機制、設計多元參與模式，都有賴地方政府擔負重要責任，才有可能真正達成淨零轉型。
